Уважаемый посетитель сайта! На нашем сайте вы можете скачать без регистрации книги, тесты, курсовые работы, рефераты, дипломы бесплатно!

Авторизация на сайте

Забыли пароль?
Регистрация нового пользователя

Наименование предмета

Яндекс.Метрика
ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………...
ГЛАВА 1. Территориальные финансы в финансовой системе федеративного государства……………………………………………………………
1.1 Сущность и правовая основа территориальных финансов……...........................
1.2 Состав и структура формирования территориальных финансов……………………………………………………………..
ГЛАВА 2. Механизм развития субъектов РФ и муниципалитетов…………….
2.1. Динамика финансовых показателей по данным консолидированного бюджета……………………………………..
2.2. Проблемы местных бюджетов………………………………………
ГЛАВА 3. Основные направления совершенствования формирования местных бюджетов………………………………………………………………….
3.1. Способы разрешения проблем территориальных финансов……
3.2. Анализ оптимальности предложений по решению обозначенных проблем.............
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………………
ЛИТЕРАТУРА………………………………………………………………………..




ВВЕДЕНИЕ

Финансы представляют собой систему денежных отношений, возникающих между экономическими субъектами и внутри них в процессе формирования, распределения и использования денежных (централизованных и децентрализованных) фондов и при обороте денежных средств на различных уровнях мировой и национальной системы хозяйствования.
Взаимодействуя между собой, экономические субъекты (государство — в лице его органов федеральной, региональной и местной власти; хозяйствующий субъект; гражданин) вступают в денежные отношения, формирующие структуру финансовой системы государства и образующие его финансовый рынок.
В современном мире ускорился процесс развития демократических принципов в государственном устройстве и управлении. Во многих странах обязательный компонент демократического государственного строя – местное самоуправление, осуществляемое самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на территориальные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.
В условиях демократии одной из важнейших составных частей финансовой системы государства являются территориальные финансы, которые охватывают территориальные бюджеты (в Российской Федерации – это собственно республиканские в составе РФ, краевые, областные и окружные бюджеты, бюджеты районов, городов, поселков, сельских поселений) и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения территориальных потребностей. Территориальные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.
Таким образом, территориальные финансы – это система экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход, фонд денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие территорий.
Цель работы – показать место территориальных финансов в национальной финансовой системе. Роль территориальных финансов в экономической и социальной политики государства.



СУЩНОСТЬ И ПРАВОВАЯ ОСНОВА ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ

В последние десятилетия во многих государствах наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к территориальным. Поэтому роль территориальных финансов усиливается, а сфера использования – расширяется, величина их растет и во многих странах составляет превалирующую часть финансовых ресурсов государства.
Через территориальные финансы государство активно проводит социальную политику. На основе предоставления территориальным органам власти средств для их бюджетов осуществляется финансирование муниципального народного образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения, строительства, содержания дорог, мероприятия по внутренней безопасности, правопорядку, охране окружающей среды и др. При этом круг финансируемых мероприятий расширяется.
С помощью территориальных финансов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы. Средства на их осуществление формируются за счет источников доходов бюджетов соответствующих административно-территориальных единиц, а также налогов. При этом территориальным бюджетам выделяются отчисления от федеральных налогов, субвенции на определенные цели.
Во многих странах обязательный компонент демократического государственного строя – местное самоуправление, осуществляемое самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на территориальные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.
Правовой основой функционирования территориальных финансов являются законодательные акты.
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и Федерального закона от 20 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» смело можно назвать революцией для местных бюджетов.
Изначально указанными законами было установлено достаточно четкое, не смотря и на наличие пробелов, разграничения вопросов местного значения, исключено дублирование полномочий, установлено ограничение и на право владения имуществом не предназначенного для решения вопросов. Сократилось количество налогов, доходы от которых распределяются между бюджетами муниципальных образований и иными уровнями бюджетной системы с двух десятков до трех налогов. Систематизированы и унифицированы формы межбюджетных трансфертов, определены основные правила их предоставления.
Зафиксированы важные положения о том, что территориальные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты.
В Законе признано право территориальных органов на создание и использование внебюджетных фондов финансовых ресурсов. Даны права самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов; в пределах имеющихся у них средств увеличивать сверх централизованно устанавливаемых норм расходы на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, правоохранительных органов; устанавливать дополнительные льготы и пособия для усиления помощи отдельным категориям населения, образовывать резервные фонды.
Важным этапом в формировании законодательных основ территориальных финансов стал вышедший Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997г. с изменениями на 28 декабря 2004 года.
Настоящий Федеральный закон определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
Закон регламентирует порядок формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления, финансовых взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, субъектами хозяйствования и финансово-кредитными институтами, разграничения доходов и расходов между бюджетами.
В статье закона "Местные финансы" определены состав местных финансов. Принципы их формирования. Местные финансы включают средства местных бюджетов, местные внебюджетные и валютные фонды, средства, мобилизуемые на финансовом рынке. Формирование и использование местных финансов осуществляется на принципах самостоятельности этих финансов, государственной финансовой поддержки, гласности формирования и использования финансовых ресурсов.
В законе определяется участие органов государственной власти в развитии местных финансов, выражающееся в регулировании местных бюджетов: распределении средств, выделяемых для финансирования федеральных и региональных программ между муниципальными образованиями.
Особое внимание в законе уделяется процессу формирования и использования местных бюджетов как основной финансовой базы муниципальных образований. Устанавливается, что каждое муниципальное образование имеет право на собственный бюджет и получение в процессе бюджетного регулирования средств за счет источников федерального бюджета и региональных бюджетов.
В закон включены статьи, регламентирующие вопросы формирования доходной части местных бюджетов, их взаимоотношений с федеральным и региональным бюджетами.
В целом следует отметить, что за последние годы сделан существенный вклад в развитие законодательной основы местных финансов. Изданные законы четче регулируют межбюджетные отношения в стране, расширяют финансовую базу местного самоуправления, укрепляют местные бюджеты.


СОСТАВ И СТРУКТУРА ФОРМИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ

Территориальные финансы можно охарактеризовать как совокупность денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие территорий. Главное направление использования территориальных финансов – финансовое обеспечение социальной и частично производственной инфраструктуры. Основным источником её финансирования стали бюджетные ассигнования и средства субъектов хозяйствования.
1. Основной составной частью территориальных финансов являются региональные бюджеты. Все в большей степени территориальные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях, а также экономическое и социальное развитие. Это вызывает необходимость дальнейшего расширения и укрепления финансовой базы территориальных органов власти, решения ряда проблем, связанных с совершенствованием методов формирования и использования финансовых ресурсов территорий.
2. Одним из звеньев территориальных финансов являются средства субъектов хозяйствования:
а) финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности (коммунальные предприятия);
б) финансовые ресурсы предприятий, фирм, организаций, используемые ими на финансирование социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов. Субъекты хозяйствования для социальной поддержки своих работников строят и приобретают жилые дома, квартиры, детские дошкольные учреждения, медицинские учреждения и объекты для отдыха.
3. Следующим компонентом территориальных финансов являются территориальные внебюджетные фонды, источниками формирования которых служат добровольные взносы предприятий и населения, специальные сборы. Внебюджетные фонды чаще всего имеют целевое назначение.
На территориальные органы власти возложена важная задача по осуществлению социальной политики государства. Финансирование предприятий по социальному обслуживанию населения проводится за счет средств этих бюджетов. Осуществление государственной социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.
В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов заложены принципы самостоятельности территориальных бюджетов, их государственной финансовой поддержки, территориального формирования источников их доходов. Исходя из этих принципов, доходы территориальных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.
Собственные, или закрепленные доходы – это средства, принадлежащие субъекту бюджетного права, т.е. полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты.
Основа собственных доходов – местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в территориальные бюджеты в твердой доле на постоянной основе; средства из фондов финансовой поддержки регионов; дотации, субвенции, субсидии из вышестоящих бюджетов; средства, полученные из вышестоящего бюджета в порядке взаимных расчетов.
Собственные доходы не являются основным источником формирования территориальных бюджетов.
Регулирующие доходы – это вся совокупность средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. Это средства, передаваемые вышестоящим органом власти нижестоящему на основании юридического акта (закона), постановления, решения, распоряжения.

Схема регулирующих доходов дана на Рис.1



В число главных регулирующих доходов территориальных бюджетов входят отчисления:
1. от налога на добавленную стоимость;
2. от акцизов;
3. от налога на прибыль (доход) предприятий;
4. от подоходного налога с физических лиц.
Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами в зависимости от общей суммы территориального бюджета и объема их собственных доходов.
Отчисления от регулирующих налогов занимают по объему и экономическому значению ведущее положение в доходах территориальных бюджетов.
Понятие ''регулирование бюджетов" широко применяется в литературе о территориальных бюджетах и практике бюджетной работы. Государство предоставляет территориальным органам власти сверх имеющихся в их распоряжении собственных доходов финансовые ресурсы, необходимые для выполнения возложенных на них функций. Таким образом, государство регулирует все бюджеты, балансирует их доходы и расходы.
Существующая система регулирования территориальных бюджетов состоит в следующем:
? обеспечивает необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников;
? способствует выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц;
? стимулирует территориальные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.
Недостатки системы в основном заключаются в субъективизме при формировании регулирующих доходов территориальных бюджетов. Т.е. величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выбор их состава не всегда производится объективно. В дальнейшем планируется этот недостаток устранить введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных и финансовых норм.
Что касается дотаций и субвенций как методов наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов, то следует отметить, что эти источники лишены стимулирующих свойств. Они способствуют развитию иждивенческих настроений у территориальных органов власти, не стимулируют развитие хозяйственной инициативы. Однако полностью их исключить нельзя. Дотация может иметь место например, в городах – исторических и культурных заповедниках, где местные источники не в состоянии покрыть необходимые расходы.
В целях оказания финансовой поддержки регионам в федеральном бюджете создан специальный фонд (Федеральный фонд финансовой поддержки регионов).
Финансовая помощь оказывается регионам, получившим статус «региона нуждающегося в поддержке» или «региона особо нуждающегося в поддержке».
Преимущество способа регулирования состоит в том, что средства территориальным бюджетам выделяются на основе единой для всех бюджетов методики, учитывающей территориальные бюджетные доходы (налоговый потенциал), численность населения, проживающего на территории. Т.е. выделение средств происходит на объективной основе – общей для всех регионов форма расчета выделения средств из общего фонда финансовой поддержки.
Расширение процесса урбанизации, динамично развивающиеся экономические и социальные процессы отражаются на расходной части территориальных бюджетов.
Структура расходов отдельных видов территориальных бюджетов не одинакова и зависит от объема хозяйства и подведомственности его территориальным органам разного уровня. Так, республиканским, краевым, областным и городским органам власти подчинена большая часть предприятий местной промышленности, жилищно-бытового хозяйства, торговли, поэтому удельный вес ассигнований на хозяйство в расходах этих бюджетов наиболее значительный и может быть более 40%.
Расходы подразделяются на следующие основные группы:
? народное образование и профессиональная подготовка кадров;
? культура, искусство и средства массовой информации;
? здравоохранение;
? физическая культура и спорт;
? социальное обеспечение (включая средства, передаваемые в Пенсионный фонд РФ).
Основной принцип расходования бюджетных средств – строгое их регламентирование по назначению и времени. Учреждение не вправе расходовать денежные средства на цели, не предусмотренные сметой.
В настоящее время одним из главных направлений использования финансовых ресурсов должно быть финансирование развития местной производственной базы как основы для получения в будущем собственных доходов. Потому, что на протяжении десятилетий господства в нашей стране командной экономики осуществлялось беспрецедентное по своим масштабам перераспределение национального дохода. По этой причине регионы, бюджетно обеспеченные выше среднего уровня, оказались в этих относительно благоприятных условиях во многом благодаря многолетнему перераспределению национального дохода в их пользу, соответственно, в ущерб другим регионам.
Тут же нужно отметить, что расходы бюджетов субъектов Федерации зачастую используются не по назначению, это касается в первую очередь федеральных средств. Так, федеральные средства вместо использования на финансирование досрочного завоза направляются на выплату заработной платы, уплату налогов и других обязательных платежей, погашение ранее возникших долгов, приобретение квартир, легковых автомобилей и другой техники, строительство жилья, заготовку сырья и материалов.
Важно заметить, что первоочередным критерием для нормирования расходов региональных бюджетов должно стать исполнение действующих законодательных актов. Если определенные отношения, требующие дополнительных затрат бюджетов субъектов Федерации, законодательно не регламентированы, они могут регулироваться едиными для всех регионов подзаконными актами федеральных министерств и ведомств.


ДИНАМИКА ФИНАНСОВЫХ ПОКЗАТЕЛЕЙ ПО ДАННЫМ КОНСОЛИДИРОВАННОГО БЮДЖЕТА

Переход на новую систему местных бюджетов можно условно разделить на 2 этапа.
На первом этапе (2005 г.) по новому были распределены доходные источники, изменены нормативы отчислений.
Так, в 2005 году в сравнении с предшествующим периодом нормативы отчислений по НДФЛ в бюджеты муниципальных районов снизились с 50% до 30%, из доходов местных бюджетов исключены налог на прибыль организаций, нормативы отчислений по акцизам, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, налог на имущество организаций. При этом за счет местных бюджетов финансировались расходы в сфере оказания специализированной медицинской помощи, социальной защиты, военкоматы и т.д.
В предшествующем введению 2-х уровневой системы местных бюджетов 2005 г. собственные доходы бюджетов муниципальных образований составляли 48% доходов, межбюджетные трансферты - 52%, дотации в общей структуре доходов примерно 17%.
Что касается исполнения собственных полномочий, за счет собственных доходов местные бюджеты обеспечивали финансирование 74% собственных расходных полномочий, за счет дотаций – 26%.
Основу (39%) собственных доходов составлял налог на доходы физических лиц. На местные бюджеты в среднем по регионам приходилось 40% от всей суммы поступлений по данному налогу при минимальном нормативе 30%, установленном Бюджетным Кодексом РФ. Налог на доходы физических лиц являлся основным, но не единственным, нормативами отчислений по которым заменялся расчетный объем дотаций местным бюджетам.
Регулирование по налогам осуществляли 75 регионов.
Поступления по федеральным и региональным налогам, не закрепленным за местные бюджеты Бюджетным Кодексом РФ, составлял 22% собственных доходов местных бюджетов.
Прежде всего – это налог на прибыль организаций (17% собственных доходов местных бюджетов), налог на имущество организаций (3%), поступления от акцизов, транспортного налога, налога на игорный бизнес, налога на добычу полезных ископаемых. (2%), земельный налог (9%), налог на совокупный доход (8%), неналоговые доходы (19%).
Второй этап перехода ознаменовался активной стадией разграничения расходных полномочий между государственным уровнем управления и местным самоуправлением.
Расходные полномочия и доходные источники были распределены на районный и поселковый уровень. Однако по отношению к консолидированным местным бюджетам перечень доходных источников и нормативы отчислений по ним Бюджетным Кодексом РФ изменены не были. Несмотря на это по итогам исполнения бюджета 2006 года структура доходов местных бюджетов заметно изменилась.
Уже сейчас можно говорить о том, что в 2006 году собственные доходы консолидированных бюджетов муниципальных образований составили 44% всех доходов местных бюджетов, вместо 48% в 2005 году. Соответственно увеличилась доля межбюджетных трансфертов с 52% до 56%. При этом доля дотаций в структуре консолидированных доходов местных бюджетов составила чуть больше 18%.
Таким образом, не смотря на снижение доли собственных доходов на 4%, доля дотаций увеличилась только на 1-1,5%, остальное увеличение приходится по субвенции, доля которых увеличилась с 26 – 27% в 2005 году до 30% в 2006 году.
Основным собственным доходным источником консолидированных местных бюджетов (46%) являлся налог на доходы физических лиц, что выше аналогичного показателя 2005 года 7%. Общий объем отчислений в консолидированные бюджеты муниципальных образований от суммы поступлений НДФЛ во все уровни бюджетной системы равно 42%, т.е. рост составил всего лишь 2-2,5 %.
Поступления по федеральным и региональным налогам и сборам, не закрепленным за местными бюджетами Бюджетным Кодексом РФ (налог на прибыль, акцизы, транспортный налог, ...) равен 11%, в т.ч.:
налог на прибыль организаций – 9% от собственных доходов местных бюджетов, налог на имущество организаций – не более 1%, налог на игорный бизнес и акцизы – не более 1%.
Регулирование осуществляют 34 субъекта РФ, что вдвое меньше, чем в 2005 году.
Таким образом, в 2006 году в доходах местных бюджетов сократилась доля средств, полученных из вышестоящих бюджетов через дополнительные нормативы отчислений по налогам. Т.е. за счет собственных доходов местные бюджеты обеспечивают финансирование 71% собственных расходов, в то время как в 2005 году данный показатель составлял 74%.



ПРОБЛЕМЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

В отличие от прежнего, достаточно плюралистического подхода, допускавшего разнообразие моделей организации субрегионального управления и местного самоуправления, реформа жестко продиктовала всем субъектам РФ обязательность двухуровневой системы местного самоуправления с созданием значительного числа новых поселенческих муниципалитетов. По имеющимся оценкам, их общее количество составит 23–24 тысячи. Формально, в соответствии с требованиями закона, все они должны иметь свой бюджет, четко установленные собственные доходные и расходные полномочия, муниципальную собственность, а также – при принятии соответствующих федеральных законов и законов субъектов РФ – исполнять делегированные государственные полномочия. Однако создать такую целостную систему экономически и юридически полноценных институтов местного самоуправления низового уровня явно не удается.
Создание тысяч новых местных бюджетов, прежде всего поселенческого уровня, пока происходит крайне формально. Отсутствие необходимых кадров, технической базы и, главное, достаточных доходных источников формализует этот уровень бюджетного процесса. К сожалению, надежды на то, что предпринятые в ходе реформы изменения в налоговое и бюджетное законодательство позволят преодолеть хронический кризис местных финансов, их глубокую дотационную зависимость, не оправдались. Доля дотационных муниципальных образований существенно возросла. При подготовке окончательного варианта реформы «проигрывались» различные варианты компоновки доходной базы местных бюджетов, однако итоговый вариант привел к тому, что налоговая база местных бюджетов стала еще менее устойчивой и более зависимой от дотаций. Поскольку Россия является страной с очень высокой степенью централизации налогового администрирования, основной «спрос» за ситуацию в сфере местного налогообложения неизбежно ложится на федеральный центр.
В составе собственных доходов в 2006 году почти 40 процентов составят межбюджетные трансферты из региональных бюджетов. Фактически же уровень дотационности местных бюджетов еще выше, поскольку в этот показатель не включены дополнительные нормативы от федеральных и региональных налогов, установленные в счет замены дотаций местным бюджетам из региональных фондов финансовой поддержки. При этом из практики исключена какая-либо ответственность органов власти и управления субъектов РФ за сбалансированность местных бюджетов. За регионами остается лишь обязанность осуществлять функции финансового выравнивания (оказания финансовой помощи местным бюджетам), однако «глубина» этого выравнивания, объем выделяемых на эти цели средств целиком определяется субъектами РФ. По многим причинам (организационного, методического и иного свойства) в регионах нет возможности практического «запуска» регионального фонда финансовой поддержки поселений, который теперь надо обоснованно разбить на 300, 500 и даже более долей.
В целом, из-за сокращения объема расходных и доходных полномочий, доля местных бюджетов в консолидированных бюджетах субъектов РФ за один год сократилась с 40 до 30 процентов (в среднем). Другими словами, объем полномочий местного самоуправления сократился, а число исполняющих эти полномочия муниципалитетов и численность аппарата возросли кратно. Тем не менее, из-за опасения срыва социально-культурных, жилищно-коммунальных и иных программ, многие субъекты Федерации пока, на начальном этапе реформы, сочли целесообразным передать муниципальным районам исполнение части или даже практически всех полномочий, закрепленных Федеральным законом № 131 за поселенческими муниципалитетами. В частности, их полномочия в области регулирования местных налогов. На районный уровень передано и фактическое исполнение бюджетов поселений (разумеется, кроме специфических казначейских функций).
Наряду с этим повсеместно отмечается, что муниципальная реформа и ее бюджетные составляющие не привносят достаточной стимулирующей компоненты для активизации усилий местных администраций всех уровней по развитию экономики территорий, по увеличению налоговой базы местных бюджетов и по ее более эффективному использованию. Сам подбор источников налогово-бюджетной базы местных бюджетов (скорее, с акцентом на доходы и имущество граждан, чем в прямой зависимости от объемов хозяйственной деятельности) дестимулирует усилия местных администраций по развитию производственно-экономической базы территорий. Формально этот «перекос» может быть устранен субъектами РФ за счет передачи местным бюджетам долей (нормативов отчислений) от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты. Однако здесь есть существенные препятствия.
Сделанный в ходе реформы акцент на единые (для одной группы местных бюджетов) нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты, не учитывает крайней дифференциации экономического и налогового потенциала территорий, в том числе налоговой базы по потенциально передаваемым налогам. В результате применение системы единых нормативов перечислений приводит к тому, что более или менее полное насыщение местных бюджетов одних территорий приводит к явному перенасыщению бюджетов других территорий. Вот почему многие регионы минимизируют или вообще исключают из своего бюджетного процесса практику передачи дополнительных налоговых долей в местные бюджеты, сознательно удерживают их в состоянии глубокой дотационности, предпочитая восполнять ее исключительно методом дотаций на общее финансовое выравнивание.
Крупным просчетом в ходе реформы следует считать принятый вариант закрепления муниципального и бюджетного статуса крупных городов – столиц субъектов Федерации. Прежде всего городов с населением 1 миллион и более. Напомним, что ФЗ № 131 предусматривает создание внутригородских муниципальных округов только в городах федерального значения. Все прочие крупные города, в том числе и «миллионники», согласно закону подлежат преобразованию (и фактически преобразованы) в единые муниципальные образования – городские округа с ликвидацией внутригородских муниципальных образований и их бюджетов, если таковые имелись к моменту начала реформы. Такое решение следует признать ошибочным.
Во-первых, это противоречит базовому принципу реформы, что в ходе осуществляемых преобразований необходимо «выровнять муниципальное пространство» в стране и в целом приблизить органы местного самоуправления к населению. Ведь непосредственность контактов, непосредственность участия населения в управлении и общественном контроле характеризует местное самоуправление как подлинный институт гражданского общества. Но с этой точки зрения единый «муниципалитет» в 1–2 миллиона человек – откровенная нелепость. Получается, что в ходе нынешней реформы «муниципальное пространство» российских регионов не выравнивается, а еще более поляризуется. В некоторых субъектах Федерации теперь 35–40 процентов населения будет проживать в одном муниципальном образовании – областной столице, а остальные – в еще 300–400 муниципалитетах. Соответственно, резко возрастает дисбаланс по социально-демографическим показателям, затрудняется прямой доступ населения к органам местного самоуправления.
Во-вторых ликвидация в крупных городах районных муниципальных структур, имевших самостоятельный бюджет, резко снизило заинтересованность работников муниципального управления в инициативном решении экономических и социальных проблем «своих» территорий и общее качество управления на субгородском уровне.
В-третьих, вызывает глубокие сомнения сам принцип универсального регулирования управленческих и расходных полномочий и малых городов (по 30–40 тысяч), и «миллионников» по вопросам местного значения. При действующей системе межбюджетного регулирования дотационность или бездотационность любого муниципального образования (в том числе, и столиц субъектов РФ) является не более чем произвольным продуктом налогово-бюджетной политики региональных властей, некоей формальной альтернативой при выборе наиболее оптимальной, по мысли регионального руководства, модели внутрирегионального межбюджетного регулирования. В результате складывается ситуация, при которой многие крупнейшие промышленно-экономические и научные центры России не будут иметь формального права расходовать средства местных бюджетов на такие цели, как поддержка науки, стимулирование инновационных процессов.



СПОСОБЫ РАЗРЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ

Отсрочка с полномасштабной и повсеместной реализацией положений муниципальной реформы, в том числе и ее бюджетных составляющих, позволяет ныне не только критически оценить ход и первые итоги реформы. Создается благоприятная возможность своевременно подготовить, обосновать и принять альтернативы некоторым положениям реформы с целью более эффективной и полной реализации ее базовой гипотезы – развитие местного самоуправления как экономически самостоятельного и юридически совершенного института гражданского общества, функционирующего в интересах социальной стабильности и роста качества жизни населения страны. В этой связи будет целесообразным в течение 2007–2008 годов разработать и принять поправки к Федеральному закону № 131 и к корреспондирующим положениями Бюджетного Кодекса РФ.
Необходимо расширить круг полномочий субъектов Федерации по адаптации основных положений реформы к специфике условий отдельных регионов России для приведения Закона № 131 в соответствие с Конституцией РФ. Согласно Конституции РФ (п. 1 ст. 72) организация местного самоуправления в Российской Федерации относится к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, да и то не в деталях, а лишь на уровне «общих принципов». Поэтому необходимо свести закон к «общим принципам», включая главный из них – государственные гарантии местного самоуправления и обеспечения развития местного самоуправления как инициативного продукта гражданского общества. Это включает в себя и государственные гарантии в отношении адекватного формирования экономической базы местного самоуправления, прежде всего по двум ее основным составляющим: финансовые ресурсы местных бюджетов и муниципальная собственность.

170 Еще один необходимый шаг – установление на среднесрочный период (не менее 5 лет) экономически осмысленных рамок или критериев формирования сети поселенческих бюджетов. Для этого могут быть использованы такие критерии, как:
– минимальная абсолютная сумма гарантированных (закрепленных) налоговых доходов в год;
– минимальный процент от среднего уровня душевой обеспеченности поселений поступлениями по гарантированным (закрепленным) налоговым доходам за последние 3 года;
– максимально допустимый процент управленческих расходов, обеспечивающий надлежащее управление муниципальными финансами к абсолютной сумме гарантированных (закрепленных) налоговых доходов в год.
Такая система может сформировать реальные стимулы для работников муниципального звена управления. Хочешь иметь самостоятельный бюджет, гибкие инструменты собственной налогово-бюджетной политики – «двигай» свою территорию хотя бы к минимальному порогу финансово-экономической самообеспеченности. На основе закрепленных субъектами РФ критериев решение о выделении еще одного самостоятельного бюджета принимает представительный орган власти муниципального района.
На основе названных выше или иных возможных критериев рекомендовать всем субъектам РФ произвести анализ налогового потенциала поселений и выделение трех групп муниципальных районов:
– финансово стабильные и высокообеспеченные районы;
– финансово среднеобеспеченные районы;
– финансово низкообеспеченные районы.
В районах первого типа (не менее 3/4 поселений, отвечающих названным выше критериям) следует сохранить всю сеть поселенческих бюджетов, а району передать все полномочия по их финансовой поддержке.

В районах второго типа (в пределах 30–50 процентов поселений, отвечающих названным выше критериям) следует сформировать выборочную или очаговую сеть местных бюджетов – районный центр плюс еще 3–4 финансово наиболее сильных поселения. Все прочие муниципалитеты должны финансироваться на основе смет. Району в этом случае также следует передать все полномочия по их финансовой поддержке при обязательстве выдерживать примерно равный уровень обеспеченности населения основными видами бюджетных расходов и основными видами бюджетных услуг в поселениях с бюджетами и в поселениях со сметным принципом финансирования.
В районах третьего типа (менее 25–30 процентов поселений, отвечающих названным выше критериям) должен функционировать только районный бюджет, а все муниципалитеты должны финансироваться на основе смет. Району при этом вменяется в обязанность выдерживать примерно равный уровень обеспеченности населения основными видами бюджетных расходов в поселениях, финансируемых на основе смет.
Таким образом, отказ (временный, а в известных случаях – и постоянный) от определенной доли поселенческих бюджетов не означает автоматическую ликвидацию соответствующего числа самих поселенческих муниципальных образований. Чтобы названная модель могла практически функционировать, необходимо изъять из федерального и регионального законодательства не отвечающую нашим реалиям правовую формулу «Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет» – п. 1 ст. 52 Закона № 131.
Необходимо исключить практику нормативно-правового регулирования, при которой одни и те же полномочия органов местного самоуправления сначала у них изымаются, а затем возвращаются им же в виде делегированных государственных полномочий с субвенциональным финансированием. Становится явным архаизмом и само разграничение полномочий на «государственные» и «негосударственные», вышедшее, видимо, из излишне прямолинейного прочтения ст.12 Конституции РФ. Расходные полномочия, исполняемые органами местного самоуправления, следует делить на собственные и делегированные.
Собственные полномочия, в свою очередь, надо делить на «собственные по закону» и «собственные по инициативе». «Собственные по закону» – это то, что отражено в ст. ст. 14–15–16 ФЗ № 131. «Собственные по инициативе» – иные расходные обязательства, которые может взять на себя тот или иной муниципалитет. Формально это не возбраняется и сегодня, но, по сути, допускается только для бездотационных муниципальных образований. Можно предположить, что планку формального запрета на собственные полномочия по инициативе нужно установить на уровне 30–50 процентов дотационности бюджетов соответствующих муниципальных образований. Наконец, делегированные полномочия могут передаваться для исполнения органам местного самоуправления преимущественно на согласительной основе и с полным восполнением муниципалитетам не только полной «стоимости» передаваемых полномочий, но и согласованного норматива операционных затрат по их исполнению.



АНАЛИЗ ОПТИМАЛЬНОСТИ ПРЕДЛОЖЕНИЙ ПО РЕШЕНИЮ ОБОЗНАЧЕННЫХ ПРОБЛЕМ.

Необходимо законодательно защитить местные бюджеты от перегрузки делегированными полномочиями. Сегодня, если судить по структуре расходов некоторых местных бюджетов, то получается, что местные власти занимаются уже не столько своими собственными полномочиями, сколько делегированными. Объем обязательных к исполнению делегированных полномочий должен быть законодательно ограничен объемом примерно в 25 процентов общих расходов местного бюджета. Все передаваемые полномочия свыше этого порога – только на согласительной основе и одновременно – с факторами заинтересованности для муниципалитетов.
Следующая важная и реально потребная новация – предоставление возможности регионам допускать «возвращение» ныне временно изъятых управленческих полномочий на поселенческий уровень на поэтапной, асимметричной основе. Такая практика действительно позволит поселениям и их администрациям постепенно адаптироваться к работе в новых условиях. Кроме того, подобная передача полномочий «наверх» учитывает сложившийся в регионах России опыт функционирования органов управления на местах, когда большая часть вопросов местного значения решалась и решается именно на уровне муниципального района.
Однако в целом, если следовать букве закона, возврат временно изъятых у поселений полномочий, в том числе полномочий в области бюджетного и налогового процесса, включая самостоятельное исполнение собственного бюджета, неизбежен. Однако было бы необоснованно полагать, что необходимые для этого организационные и кадровые предпосылки будут сформированы во всех поселениях одновременно. Не будем себя обманывать – во многих случаях на это уйдут долгие годы, а часто эта задача будет нерешаема вообще (особенно на уровне отдаленных и «умирающих» поселений). Однако действующая законодательная база федерального и регионального уровня, к сожалению, не предусматривает возможности данного возврата полномочий на асимметричной, поэтапной основе, а система межмуниципальных соглашений о взаимной передаче полномочий недостаточна для решения такой сложной задачи. Возможность вариантного подхода к решению данной проблемы надо предусмотреть, предоставив федеральным законом необходимые регулятивные полномочия самим субъектам Федерации.
Есть глубокие экономические основания к тому, чтобы расширить полномочия субъектов Федерации по использованию дифференцированных нормативов передачи в местные бюджеты долей налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации (не только части налога на физических лиц – НДФЛ, а также в порядке замещения дотаций на общее финансовое выравнивание). Целесообразно закрепить законом положение, при котором федеральный центр был бы вправе регулировать порядок передачи субъектом Федерации налоговых источников на местный уровень (единые нормативы, дифференцированные нормативы и пр.) только по федеральным налогам. Порядок передачи на местный уровень части поступлений от региональных налогов должен определяться исключительно самими субъектами РФ.
Далее, необходимо пойти по пути последовательного укрепления налоговой базы органов местного самоуправления и их прав в области налогового администрирования. На первом этапе можно было решить данный вопрос введением права органов местного самоуправления на введение ограниченной законом надбавки к федеральным и/или региональным налогам (на единую налоговую базу). В наибольшей мере для этого подходит именно НДФЛ. Поскольку в настоящее время НДФЛ целиком поступает в субфедеральные бюджеты, следует разрешить (рекомендовать) субъектам Федерации при наличии признаков целесообразности совместно с налоговыми органами и на основе соглашений с ними разрабатывать и реализовывать системы зачисления НДФЛ в местные бюджеты по месту проживания работников. Таким образом, уже в ближайшей перспективе целесообразно рассмотреть вопрос о праве местных властей на введение ограниченной и сообразной местным условиям прогрессивной надбавки к НДФЛ. Однако переход к практическому решению данного вопроса целесообразен только после осуществления территориального принципа учета и зачисления НДФЛ.
В сфере межбюджетного регулирования на субрегиональном уровне наиболее очевидной корректировкой реформы видится упразднение такого инструмента межбюджетных отношений на субрегиональном уровне, как региональный фонд финансовой поддержки поселений. Более обеспеченные муниципальные районы способны принять на себя функцию финансовой поддержки поселений; в прочих же муниципальных районах создание поселенческих бюджетов вообще нецелесообразно.
Наконец, следует вернуться к вопросу о муниципальном и бюджетном статусе крупных городов – столиц субъектов РФ, прежде всего городов с населением в 1 млн. человек и выше. Этот вопрос следует отрегулировать специальной дополнительной статьей к Закону.
В этой связи не следует вводить в ФЗ № 131 и особую статью по вопросам местного значения внутригородского муниципального округа. В каждом конкретном случае этот вопрос должен решаться представительным органом управления городского округа (города), принимающим решение о создании внутригородских муниципальных образований, их границах, доходных и расходных полномочиях и пр. При этом, с учетом специфики многих внутригородских муниципальных образований – районов в крупных городах России («промышленные», «торговые», «спальные» районы и пр.), такое разграничение по усмотрению города могло бы производиться как на симметричной, так и на асимметричной основе. Именно в таких крупных городах для более правильно учета и эффективного использования налоговой базы внутригородских муниципальных образований целесообразно начать практику перехода к зачислению НДФЛ (точнее, нормативов отчислений по данному налогу) в местные бюджеты по месту жительства плательщика.




Тэги: территориальные финансы в финансовой системе федеративного государства, сущность и правовая основа территориальных финансов, состав и структура формирования территориальных финансов, механизм развития субъектов рф и муниципалитетов, динамика финансовых показателей по данным консолидированного бюджета, проблемы местных бюджетов, основные направления совершенствования формирования местных бюджетов, способы разрешения проблем территориальных финансов, анализ оптимальности предложений по решению обозначенных проблем



x

Уважаемый посетитель сайта!

Огромная просьба - все работы, опубликованные на сайте, использовать только в личных целях. Размещать материалы с этого сайта на других сайтах запрещено. База данных коллекции рефератов защищена международным законодательством об авторском праве и смежных правах. Эта и другие работы, размещенные на сайте allinfobest.biz доступны для скачивания абсолютно бесплатно. Также будем благодарны за пополнение коллекции вашими работами.

В целях борьбы с ботами каждая работа заархивирована в rar архив. Пароль к архиву указан ниже. Благодарим за понимание.

Пароль к архиву: 6U4610

Я согласен с условиями использования сайта